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《关于推进农村土地所有权承包权经营权分置改革的实施方案》(咸安办发〔2018〕17号)的解读
来源:本站咸安区经管局 | 编辑:xianangovcn | 发布时间: 2018-10-15 | 1691 次浏览 | 分享到:
  2016年10月22日,中办国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(中办发〔2016〕67号)。中央的《意见》阐述了“三权分置”重大意义和科学内涵,提出了落实“三权分置”的总体要求和政策措施,是指导今后一段时期农村土地产权制度改革的纲领性文件。2017年8月2日省委办公厅省政府办公厅印发了《于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》(鄂办发 〔2017〕33号)。为贯彻落实中央《意见》、省《实施意见》,推进我区“三权分置”的实施,区委办公室区政府办公室于10月8日印发了关于推进农村土地所有权承包权经营权分置改革的实施方案》(咸安办发〔2018〕17号)现就有关问题,结合我区实际,解答如下:
  一、什么是“三权分置”
  
“三权分置”是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行。改革开放之初,根据当时农业生产力水平低下、解决吃饭问题是头等大事的实际情况,我们在坚持农村土地集体所有的前提下,把土地承包经营权赋予农户家庭,实行了家庭联产承包责任制,实现了“两权分离”。这一制度,充分调动了亿万农民群众的生产积极性,解决了温饱问题,也为国民经济的持续快速发展提供了有力支撑,是我国农村改革历史上的重大创新。现阶段,随着工业化、城镇化深入推进,农村劳动力大量转移进城,相当一部分农户将土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离,从而使承包经营权进一步分解出相对独立的经营权,实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行,是对农村土地产权的丰富和细分。这一新的制度安排,坚持了农村土地集体所有,强化了对农户土地承包权的保护,顺应了土地要素合理配置、提升农业规模效益和竞争力的需要。可以说,“三权分置”在新的历史条件下,创新了农村土地集体所有新的有效实现形式,是家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
  二、“三权分置”有何意义作用
  “三权分置”源于改革实践,主要目的是解决两个方面的问题。一方面,通过科学界定“三权”内涵、边界及相互关系,不断巩固和完善农村基本经营制度,更好地维护农民集体、承包农户、经营主体等各方权益。另一方面,通过实行“三权分置”,促进土地资源优化配置,培育新型经营主体发展适度规模经营,推进农业供给侧结构性改革,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实的保障。
  “三权分置”是重大理论突破和制度创新,具有深远的意义。一是丰富了双层经营体制内涵。从“两权分离”到“三权分置”,从“集体所有、农户承包经营”到“集体所有、农户承包、多元经营”,“三权分置”展现了我国农村基本经营制度的持久活力。二是开辟了中国特色新型农业现代化新路径。实行“三权分置”,在保护农户承包权益的基础上,赋予新型经营主体更多的土地经营权能,有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置,提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。这为加快转变农业发展方式,发挥适度规模经营在现代农业建设中的引领作用,走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。三是丰富了我们党的“三农”理论。“三权分置”实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享,有利于促进分工分业,让流出土地经营权的承包农户增加财产收入,让新型农业经营主体实现规模收益,是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新,具有鲜明的中国特色。“三权分置”体现了中国特色社会主义理论的魅力,是习近平同志“三农”思想的重要内容,为发展现代农业、实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。
  三、“三权分置”的内涵要义
  集体所有权、农户承包权、土地经营权统一于农村基本经营制度,“三权”之间具有层层派生的关系,又能够相对独立地运行。
  (一)关于“三权”关系。农村土地集体所有权是土地承包权的前提,农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式,在土地流转中,农户承包经营权派生出土地经营权。在政策和法律上理清“三权”关系,是一个需要在实践中不断探索和完善的过程。要通过不断的实践探索和理论创新,逐步完善“三权”关系,充分发挥“三权”各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。
  (二)关于坚持集体所有权。农村土地属于农民集体所有,是《宪法》的明确规定,这是农村最大的制度,必须坚持,不可动摇。坚持农村土地集体所有,有利于确保广大农民群众平等享有基本生产资料,是实现共同富裕的重要基础。习近平总书记指出,坚持农村土地农民集体所有,是坚持农村基本经营制度的“魂”。土地制度无论怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了。实行“三权分置”,是新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新。在“三权分置”过程中,集体所有权必须得到更加充分的体现和保障,不能被虚置。一是明确和保障集体所有权的发包、调整、监督等权能。包括农民集体有权依法发包集体土地,因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地,对承包农户和经营主体使用承包地进行监督,采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途行为等方面。二是强调健全集体所有权行使机制。通过建立健全集体经济组织民主议事机制,切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权,确保农民集体有效行使集体土地所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。
  (三)关于稳定农户承包权。土地承包权是农民最重要的财产权之一,农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,中央对农民承包权益的保护始终是明确的。习近平总书记指出,农民家庭承包的土地,可以由农民家庭经营,也可以通过流转经营权由其他主体经营,但不论承包土地经营权如何流转,集体土地承包权都属于农户家庭。为切实维护好农民的土地承包权益,党和国家制定了专门的法律和一系列政策。中央《三权分置意见》再次强调严格保护农户的土地承包权益。一是重申现行法律赋予农民的土地承包权益。包括承包农户有权占有、使用承包地,自主组织生产经营和处置产品并获得收益,通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益。承包土地被征收的,承包农户有权依法获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障费用等。二是根据形势发展赋予承包农户更充分的土地权能。要维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地的各项权能,任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地。不得违法调整农户承包地,阻碍农户获得土地征收补偿和社会保障;不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。
  (四)关于放活土地经营权。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的,就是更好用活土地经营权,优化土地资源配置,实现“农地农民有、农地农业用”,既促使提升土地产出率,又保障务农者的劳动效益和收入水平,更好地促进规模经营和现代农业发展。
  为此,中央《三权分置意见》以保障经营主体的农业生产经营权利为核心,对土地经营权的内涵和权能内容作出了规定。一是明确土地经营权的内涵。明确土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作,并取得相应收益的权利,强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。二是明确土地经营权的权能。强调经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地,任何组织个人不应妨碍经营主体行使合法权利等。中央《三权分置意见》和省《三权分置实施意见》还明确,经承包农户同意,经营主体可以依法依规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施并按照合同约定获得合理补偿,可以向农民集体备案后再流转土地经营权或依法依规设定抵押;流转土地被征收时,可以按照合同约定获得相应地上附着物及青苗补偿费。三是鼓励创新放活经营权的方式。根据各地二三产业发展的不同阶段和劳动力转移水平,在引导土地经营权有序流转的同时,鼓励有条件的地方可以试行对土地进行股份量化,建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度,实现资源变股权、资金变股金、农民变股东的转变。
  五、实行“三权分置”要做的工作
  完善“三权分置”办法涉及农村集体经济组织、承包农户、经营主体等多方权益,是一个复杂而艰巨的系统工程。在实施中要有足够的历史耐心,坚持尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜,统筹谋划、稳步推进,确保“三权分置”有序实施。根据中央《三权分置意见》和省《三权分置实施意见》的要求,我区《实施方案》提出了推进“三权分置”有序实施的六项重点工作:
  (一)健全土地承包经营权登记制度。依托农村集体土地确权登记数据库、农村土地承包管理信息平台和农村产权交易管理信息平台,推进土地承包合同权属登记、经营权流转交易信息化,形成承包合同网签管理系统。开展农村土地承包合同信息服务,方便群众公开查询,实现农村土地确权颁证成果与农业支持补贴等信息共享。建立农村土地承包权登记制度,抓好承包合同管理,衔接集体经济组织成员确认成果,规范农村土地承包经营权证分户、合户、转让、补证、换证等权证变更程序。通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权给予确认,促进土地经营权功能更好实现。
  (二)建成农村产权交易市场。按全省统一要求,建成集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资为一体的农村产权交易市场。健全管理机构,整合农村集体“三资”交易平台、农村土地承包信息平台,建成与全省联网的区农村产权交易中心,依托乡镇财政所,设立乡镇农村产权交易工作站,有条件的村设立农村产权交易信息室。完善管理制度,明确进入平台交易的审批流程、交易程序、交易规则、合同鉴证等。规范管理台帐,建立农村土地、资产和资源登记簿,规范农村土地和集体资产资源承包租赁,统一合同格式文本,建立合同管理档案,做好合同履行的监督和审计工作。实现信息化管理,运用现代信息技术,将农村土地流转、村组集体资产资源信息、合同资料录入软件系统,实现农村土地流转管理信息、农村集体资产资源的增减变化和合同变更的动态管理,资产交易的立项申请、审批、信息发布和结果公布等实行信息化管理。培育农村产权交易中介机构和经纪人队伍,为农村产权流转交易提供专业化服务。农户拥有的产权由农户自主决定是否入市流转交易,农村集体资产流转必须进入市场公开交易,保障以土地经营权流转为主的农村产权公开公正公平有序交易。
  (三)完善土地承包经营纠纷调处机制。建立健全“乡村调解、县市仲裁、司法保障”的多元化纠纷调处机制,完善区级仲裁机构建设,建立乡级调解组织,设置村级调解员,妥善将农村土地承包经营纠纷化解在基层、解决在当地,维护农村社会稳定。将土地承包经营纠纷调解纳入乡镇、村委会综治中心运行平台统一管理,整合相关力量和资源,形成协作联动、“三调”(人民调解、行政调解、司法调解)对接的矛盾纠纷多元化解体系,实现矛盾纠纷统一受理、集中梳理、归口管理、联合调处、限期办理。
  (四)加强土地经营权流转规范管理。乡(镇、办)承担本级农村土地经营权流转的审查、监督管理和指导服务的具体责任,结合农村集体产权制度改革,运用清产核资成果,对未按规定流转未实行家庭承包的集体土地经营权的,牵头组织清理、规范、整改和查处。未实行家庭承包的集体土地经营权流转要纳入区农村产权交易市场进行。发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意,并报乡镇人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的,应当对承包方的资信和经营能力进行审查后,再签订承包合同。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等形式流转承包地。充分尊重农民在土地流转中的主体地位,农民集体组织统一流转,要征得承包农户同意并履行书面委托手续。土地经营权流转要签订规范的书面流转合同,流转合同由农村经营管理部门提供,经营权流入方可以要求作为经营权流出方的承包农户出具家庭其他主要成员同意流转土地经营权的相关证明材料。加大财政引导力度,从2019年起,区财政每年安排30万元的专项资金,20万元的工作经费,用于引导农村土地规范流转,对在区农村产权交易中心通过交易鉴证和合同鉴证确认土地经营权的农业经营主体一次性流入土地50亩以上,支付租金达5年以上的,给予每亩30元一次性奖补。
  (五)发展农业适度规模经营。创新规模经营方式,在引导土地资源适度集聚的同时,通过农民的合作与联合,开展社会化服务等多种形式,提升农业规模化水平。建立农村土地经营权流转备案审查制度,乡镇人民政府、乡镇财政所对流入方的资信情况、经营能力、履约能力、拟经营的项目等,按照国家的法律法规、环境保护政策、产业发展规划和区域经济政策、项目效益风险等进行评估审查备案。建立工商资本租赁农地监管和风险防范机制,禁止以农业为名圈占土地从事非农建设,防止“非粮化”现象蔓延。工商资本租赁农地实行先付租金后用地制度,并按规定缴纳风险保障金,设立乡级土地经营权流转风险保障金专用账户,流入方在合同签订之前,按每亩不低于1年租金的金额缴纳风险保障金。支持新型农业经营主体通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式,加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式适度规模经营,带动普通农户连片种植、规模饲养,围绕优势产业链,构建产业集群,实现小农户和现代农业发展有机衔接。
  (六)培育新型农业经营主体。区政府加强规划引领和检查督导,乡镇政府要把培育新型农业经营主体列入重要议事日程,确保涉农村的农民专业合作社和家庭农场全覆盖。建立健全农民专业合作社联席会议制度,统筹协调农民合作社建设工作,落实农民合作社辅导员制度。加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体,深入开展农民合作社、家庭农场示范创建活动,完善示范社和示范家庭农场名录制度,建立示范社和示范家庭农场定期监测、动态管理制度。提升家庭农场经营能力和水平,重点发展以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化、集约化农业生产的规模适度的家庭农场,使之成为发展现代农业的有生力量。鼓励农民合作社发展农产品加工业务,创新农业产业链组织形式和利益联接机制,构建农户、合作社、企业之间互利共赢的合作模式,让农民更多分享产业链增值收益。大力发展农村土地股份合作,引导农户将土地经营权转化为股权,入股农民合作社和农业产业化龙头企业,按股份分享经营收益。充分发挥农业公益性服务机构作用,大力培育多种形式的农业经营性服务组织,健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系。建立健全农业信贷担保体系,以推进省级信贷担保机构向市县延伸为契机,积极引入湖北省农业信贷担保有限公司,落实涉农风险补偿基金500万元用于开展农业信贷担保业务,通过“风险分担、风险共管”的模式与地方政府及合作银行进行合作,为新型农业经营主体和服务主体提供融资担保服务,加大政策引导和财政补贴力度,提高对新型农业经营主体的风险保障程度。

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